今年是《上海生活垃圾管理条例》施行6周年。

在垃圾分类的实施过程中，有人认为，现在的垃圾焚烧炉技术已经极其先进，前端分拣价值不大。

也有人说，居民辛辛苦苦分的类，到了运输和处理环节又被混在一起了，纯属折腾人。

但从数据看，2025年1—5月，上海生活垃圾“三增一减”实效稳定，可回收物日分出量7927吨，有害垃圾日分出量2吨，湿垃圾日分出量8690吨，干垃圾日清运量17064吨。

对比《条例》实施前（2019年上半年），可回收物、有害垃圾分别增长1.96倍、13.60倍，湿垃圾分出量增加59%，干垃圾清运量减少16.7%。全市生活垃圾回收利用率达42%以上，处于全国前列。

中华人民共和国住房和城乡建设部的一项调查数据表明，全国城市垃圾堆存累计侵占土地75万亩，有1/3以上的城市正饱受“垃圾之困”，“垃圾围城”已成为中国城市环境治理的“燃眉之急”。

以成分最复杂、产生量巨大的生活垃圾为例，2000—2022年，中国城市生活垃圾清运量从11819万吨增加至24445万吨。

1992年，政府意识到城市生活垃圾问题的严重性，开始从提高城市生活垃圾问题意识、强化城市垃圾管理、实现城市垃圾的回收综合利用、多渠道筹措生活垃圾无害化处理设施专项资金、加强技术攻关和稳定环卫队伍等多方面促进城市生活垃圾问题的解决。

1993年8月出台的《城市生活垃圾管理办法》进一步提出“实行城市生活垃圾分类收集、运输和处理”的解决策略，要求实现城市生活垃圾治理的无害化、资源化、减量化和综合利用。

2007年4月，原国家建设部重新修订了城市生活垃圾处理的专项规章，首次确立了城市生活垃圾治理的“减量化、资源化、无害化”和“谁产生、谁依法负责”的原则，制定了生活垃圾治理规划与设施建设，分类投放、收集、运输、处置以及监督管理等环节的实施细则。

此后，遵循“减量化、资源化、无害化”的治理原则，中国城市生活垃圾治理取得了一定成效，生活垃圾处理率显著提高，并在全社会掀起了一股“生活垃圾分类”的热潮。

生活垃圾的减量化和资源化是指通过清洁生产、绿色消费和资源再生利用等源头减量措施达到减少垃圾处置量和提高资源利用率的效果。

在很长一段时期内，中国直接采用卫生填埋、堆肥、焚烧等传统垃圾处理方式，而大部分发达国家已普遍遵循分类“投放—收集—清运—处置”的低污染、可循环处理模式，在实现社会及环境效益的同时也产生了极高的经济效益。

在此背景下，中国将“减量化”与“资源化”的治理原则与“分类处理”的具体实践结合起来，于2017年3月出台了《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《实施方案》），作为生活垃圾治理的纲领性文件。按照《实施方案》的总体要求，上海等46个试点城市率先制定了城市生活垃圾管理细则。

以上海市为例，2019年1月31日，上海市第十五届人民代表大会第二次会议通过了《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》），以地方性法规的形式确立生活垃圾分类管理的实施细则。

为了促进生活垃圾源头减量，该《条例》第三章将市、区人民政府及相关部门，企业，党政机关，事业单位，以及个人作为责任主体，要求：

市、区人民政府建立涵盖生产、流通、消费等领域的各类生活垃圾源头减量工作机制（第十六条）；

企业严格遵守清洁生产原则，生产废弃物产生量少、可循环利用的产品，并接受市场监管部门的监督管理（第十七条）；

党政机关、事业单位应带头使用有利于保护环境的产品、设备和设施，优先采购可循环利用的产品（第二十一条）；

鼓励企业和个人通过线上、线下交易等方式促进闲置物品再利用（第二十二条）。

在资源化利用方面，该《条例》明确了市发展改革委、商务、经济信息化、绿化市容等相关部门的职责分工，包括制定循环经济发展扶持政策、推进循环经济产业园建设、对可回收物资源化利用活动进行协调和监督，以及制定资源化利用标准。

从实践成效来看，自上海市推行《上海市生活垃圾管理条例》以来，生活垃圾“三增一减”（干垃圾减少，可回收物、有害垃圾、湿垃圾增加）趋于稳定，源头减量率达3%，生活垃圾焚烧和湿垃圾资源化利用总能力超过3.6万吨/日，生活垃圾回收利用率已达到42%。

生活垃圾的无害化原则是指在处置环节对废弃物进行无害化或安全化处理，使处置后的垃圾不再对土壤、水源、大气等生态环境构成威胁。

依照2010年发布的《生活垃圾处理技术指南》，中国城市生活垃圾处理技术分为卫生填埋、焚烧和其他技术（生物处理、水泥窑协同处置等）。

自2016年开始，生活垃圾无害化处理量与生活垃圾处理总量基本持平，说明城市生活垃圾已基本实现无害化处理。

从处理方式来看，城市生活垃圾无害化处理技术主要以卫生填埋和焚烧为主，且焚烧比例明显增加，卫生填埋占比大幅降低，逐步形成以焚烧为主的生活垃圾无害化处理模式。

预计到2025年年底，中国城镇生活垃圾焚烧处理能力将达到约80万吨/日，城市生活垃圾焚烧处理能力占比上升至65%左右。

相较于卫生填埋，焚烧处理不仅占用土地面积更少，减量效果明显，而且可以有效利用焚烧余热，但焚烧处理技术更为复杂，建设投资和运行成本也更高。每焚烧1吨生活垃圾，从垃圾运入焚烧厂算起，成本约为1088.49元（如果加上收运环节，这一成本为2253元）。

提高生活垃圾无害化处理能力应从如下两方面入手。

一是提升城市生活垃圾处理设施建设水平。

通过科学合理的规划布局统筹建设生活垃圾焚烧设施、厨余垃圾处理设施、垃圾填埋处理设施、可回收物资源化利用设施和区域协同生活垃圾处理设施，强化生活垃圾处理设施的二次环境污染防治能力建设。

二是坚持资源化优先和因地制宜原则，依据安全可靠、环保节能、经济适用等标准选择差异化的生活垃圾无害化处理技术。

如经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市可优先采用焚烧处理技术；具备卫生填埋场地资源和自然条件适宜的地区可将卫生填埋作为基本方案；生活垃圾管理水平较高的地区则可采用生物处理技术和积极开展水泥窑协同处理、飞灰处置等技术的试点示范。

*文本来源：《城市治理学》第五章第四节“三、减量化、资源化和无害化：中国城市生活垃圾治理创新”，有删减。

城市治理学

陈水生 唐亚林 主编

朱枫 责编

复旦大学出版社，2025年7月

陈水生

复旦大学国际关系与公共事务学院

教 授

唐亚林

复旦大学国际关系与公共事务学院

教 授

序 言

城市,作为人类文明的重要载体,不仅是社会、政治、经济与文化活动的核心场域,也是国家治理现代化进程中的关键领域。在全球化、城市化与智能化深度融合的背景下,城市发展正经历着从规模扩张向质量提升的深刻转型。这一转型带来了前所未有的机遇,也伴随着复杂的挑战。如何科学规划城市发展路径,高效配置城市资源,协调人口、经济、土地和环境的可持续与高质量发展,构建兼具韧性、包容性与高效能的城市治理体系,已成为学术界与实务界共同关注的核心议题。

城市治理学是一门跨学科、跨领域的新兴学科,其理论建构与实践探索始终伴随着多元治理模式的竞争与融合。不同国家与地区基于自身的历史背景、文化传统与制度环境,形成了各具特色的治理范式。这些范式的多样性不仅丰富了城市治理的理论内涵,也为全球城市治理实践提供了宝贵的经验借鉴。本书以理论溯源与范式比较为经,系统梳理城市治理学的主要理论流派与研究进展;以实践探索与制度创新为纬,深入剖析全球前沿案例中的治理经验与创新路径。本书通过对“城市治理现代化”这一核心命题的系统性论述,旨在构建一套科学、系统且实用的城市治理知识体系,为推进中国城市治理现代化提供理论支撑与实践指导。

本书的内容架构围绕城市治理的核心议题与前沿领域展开，注重理论与实践的结合、历史与现实的联结、全球视野与本土探索的映照。全书以理论为基石,以问题为导向,以城市治理现代化为目标,力求在学术研究与治理实践之间架设桥梁,既为高校城市治理相关专业的教学提供参考,也为城市治理实务工作者提供理论指导与实践指南。

本书是集体智慧的结晶。各章作者分别为:陈水生(导论、第一章、第十二章)、吴晓林(第二章)、孙志建(第三章)、高恩新(第四章)、叶敏(第五章)、汪仲启(第六章)、彭勃(第七章)、锁利铭(第八章)、张平(第九章)、孔繁斌和王庆歌(第十章)、韩志明(第十一章)、容志(第十三章)、唐亚林(第十四章)。全书由陈水生和唐亚林统稿。在此,我们对各位作者的学术贡献与辛勤付出表示由衷的感谢。同时要特别感谢复旦大学国际关系与公共事务学院博士生罗丹在统稿过程中所做的细致校对工作,以及复旦大学出版社朱枫女士的专业编校工作,她们的努力付出为本书的顺利出版提供了重要保障。此外,感谢复旦大学国际关系与公共事务学院将本书纳入“新时代公共管理学教材系列”,这是对我们研究工作的高度认可与支持。

城市治理学作为一门正在发展中的新兴学科,其理论体系与实践框架仍需不断完善。由于时间与能力所限,本书难免存在疏漏与不足之处,恳请学界同人与广大读者不吝赐教。您的批评与建议将为我们提供宝贵的改进方向，也将为城市治理学的学科发展注入新的活力。

陈水生 唐亚林

2025年5月18日于复旦大学文科楼

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本期编辑 | 杨梦瑶

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