机构改革中，经常出现挂牌机构，还会有内设机构、合署办公机构等说法。对这几种说法傻傻分不清怎么办？本期我们来讨论一下挂牌机构。

比如，回到2023年12月，中央机构编制委员会办公室在《求是》杂志发表文章介绍称，中央层面机构改革组织实施各项任务基本完成，新组建和重新组建部门均已挂牌运行。

什么是挂牌机构？

挂牌机构是“指一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。”

不同于合署办公，挂牌机构实质上是一个单位，挂牌机构不单独核定编制和领导职数。挂牌机构往往是以其中的一块牌子为主，同时由于承担某项职责，又加挂另一块牌子。

简单来说，加挂的牌子更多是指职能，而非实体单位。

常见的如各地发改委，由于发改部门职能较多，加挂的牌子也比较多，如粮食局、能源局，以及机改最新产生的国家数据局。

考公务员的朋友们可能听说公务员局，但公务员局也并非是一个独立的实体单位，而是加挂在组织部门。更严格来说是组织部对外保留公务员局牌子，但实际上意思差不多。

为什么会有挂牌机构？

其实寻找原因就要回顾一下我们的近代史了，先看一下挂牌的历史。

1931年中华苏维埃共和国在瑞金成立之初，只是在临时办公场所（祠堂）的门口正上方，标明“中华苏维埃共和国临时中央政府”。

新中国成立后，对原先的私营企业实行公私合营，“挂个牌，鼓个掌，放个鞭炮”应运而生。与此同时，一些需要和群众打交道的政府部门，如信访、民政和公安等部门也开始挂牌，这就慢慢形成了对应名称挂牌的传统。

众所周知，中国共产党是社会主义事业建设的领导核心，党管一切。新中国成立之初，中共中央作出规定，包括中共中央在内的各级党委，都要建立一个和政府对应的部门。“比如国务院里有农业部，党中央也设有农村工作部。”

1980年8月，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》谈话，他提倡党政分开，党只管党务工作，国务院则管政府工作。随后，党中央陆续撤销了一些与政府对应的机构，“挂牌机构”“合署办公”正是在此背景下出现的。

1998年国务院行政体制改革之后，精简机构、减少人员，这样有些单位就在原先职能基础上加了职能，因此加挂对应牌子，以方便开展工作。

如此看来，挂牌机构的诞生有多方面的原因，是中国特有的体制和历史决定的，也是我党完善管理体系、提高政务能力探索路上的衍生品。

挂牌机构怎么运作？

挂牌机构本质上是一个实体单位，只不过需要以多重身份示人，但其中主要身份只有一个，简单来讲，多块牌子，多项职能。增挂的机构同样可以刻制单独的印章，可以拥有相对独立的工作体系，行使相应的职权。

但是，挂牌的机构一般不单独核定人员编制和领导职数。与合署办公不同，挂牌机构主要是因为一个机构承担了多项职能，为了对外开展工作需要加挂机构牌子，一般不单独核定编制。而合署办公主要是因为两个机构工作性质、工作内容相近搬到一起办公，但可以单独核定编制。

实践中，挂牌机构运作容易造成职责权限不清以及管理上的混乱，现在也在尽量减少或避免。